تنگه هرمز به عنوان تنها آبراه طبیعی متصل‌کننده خلیج فارس به دریای عمان و اقیانوس هند، از نظر ترانزیت نفت و کالا یکی از حیاتی‌ترین تنگه‌های جهان است. تا قبل از تجاوز امریکا و رژیم صهیونیستی به جمهوری اسلامی ایران و تشدید در کنترل عبور و مرور از این تنگه، حدود 20 درصد انرژی جهان، 50 درصد اوره مورد نیاز کود کشاورزی، 30 درصد آلومینیوم جهان و بسیاری از مواد معدنی و شیمیایی مورد نیاز صنایع مهم و پیشرفته مثل گوگرد، متانول، گرافیت و هلیوم از آن عبور می­کردند. با عرض حداقل ۲۱ مایل دریایی در باریک‌ترین نقطه، این تنگه تماماً در آب‌های سرزمینی ایران (شمال) و عمان (جنوب) قرار دارد و فاقد هرگونه کریدور دریای آزاد است. این ویژگی، تنگه هرمز را به عرصه مناقشه‌ای دیرینه میان "اصل آزادی کشتیرانی" و "حاکمیت دولت‌های ساحلی" تبدیل کرده است. با شروع تجاوز دشمن، دولت ایران همانگونه که بارها قبل از جنگ هشدار داده بود، ضمن حمله متقابل به منافع گسترده امریکا در منطقه در قالب دفاع مشروع، کنترل تنگه هرمز را نیز طبق اصل "عبور بی­ ضرر" در حقوق بین ­الملل عرفی در دست گرفت؛ اقدامی‌که علاوه بر جنبه ­های دفاعی و بازدارنده، تاثیر شگرفی بر بازار جهانی انرژی، زنجیره تامین و روند رشد اقتصادی در بسیاری از کشورها و مناطق بر جای گذاشته است. یادداشت حاضر با مرور تحول حقوقی دو رژیم "عبور بی‌ضرر" و "عبور ترانزیتی"، موضع حقوقی ایران، قواعد حاکم در زمان جنگ، مسئله دریافت عوارض و در نهایت الگویی عملیاتی برای همکاری ایران و عمان ارائه می‌دهد.

 بنیان‌های تاریخی و دو رژیم حقوقی عبور

از قرن پانزدهم با رشد دریانوردی و استعمار، اسپانیا و پرتغال دریاها را میان خود تقسیم کرده و عبور دیگران را منوط به اجازه خود می‌دانستند. اعتراض جهانی به این انحصار، سرانجام به شکل‌گیری اصل "آزادی دریاها" انجامید. کنوانسیون۱۹۵۸ ژنو حقوق دریاها درباره دریای سرزمینی و منطقه مجاور در ماده ۱4، رژیم "عبور بی‌ضرر"[1] را برای دریای سرزمینی پیش‌بینی کرده است. بر اساس این کنوانسیون، رژیم حقوقی خاصی برای تنگه ­ها وضع نشده و فرض بر این بوده که "حق عبور بی ضرر" در آب­های سرزمینی کشورها، در تنگه ­ها نیز قابل اعمال است. با توجه به اینکه تا قبل از آن، دولت ­های ساحلی حق تعلیق موقت عبور کشتی ­های خارجی از آب ­های سرزمینی خود را داشتند، در ماده 16 کنوانسیون، حق عبور از تنگه ­ها غیرقابل تعلیق اعلام شده است. بر این اساس:

• عبور تا زمانی بی‌ضرر است که به صلح، نظم یا امنیت دولت ساحلی لطمه نزد؛
• فعالیت‌هایی مانند تهدید نظامی، جمع‌آوری اطلاعات، پرواز هواپیما از روی کشتی، آلودگی عمدی، ماهیگیری یا اختلال در تأسیسات ساحلی، عبور را "غیربی‌ضرر" می‌سازد؛
• دولت ساحلی می‌تواند به دلایل امنیتی یا در شرایط جنگی، عبور را به طور موقت تعلیق کند؛
• زیردریایی‌ها باید در سطح حرکت کنند و عبور کشتی‌های نظامی‌بدون مجوز دولت ساحلی ممکن نیست.[2]

اما گسترش تجارت دریایی، استقلال مستعمرات و ظهور کشورهای تازه ‌استقلال ‌یافته که خواهان بهره‌برداری از منابع دریا بودند، نشان داد رژیم "عبور بی‌ضرر" برای تنگه‌های شلوغ و راهبردی کافی نیست.

کنوانسیون ۱۹۸۲ ملل متحد درباره حقوق دریاها[3] در بخش سوم (مواد ۳۴-۴۵) رژیم جدید "عبور ترانزیت"[4] را برای تنگه ­ها ایجاد کرد که بر اساس آن:

• همه کشتی‌ها و هواپیماها در تنگه‌هایی که دو بخش از دریای آزاد یا دریای سرزمینی و منطقه انحصاری اقتصادی را به هم یا دریای آزاد متصل می‌کنند، حق عبور مستمر، سریع و بدون مانع دارند (ماده ۳۸)؛
• این حق قابل تعلیق نیست (ماده ۴۴)؛
• دولت ساحلی تنها می‌تواند "خطوط عبور" و طرح‌های "جداسازی ترافیک"را  تعیین (ماده ۴۱) و مقررات ایمنی ناوبری، جلوگیری از آلودگی و گمرکی/بهداشتی وضع نماید (ماده ۴۲)؛
• ماده ۲۶ صراحتاً اعلام می‌کند: " نمی‌توان هیچ هزینه‌ای بر کشتی‌های خارجی به دلیل صِرف عبور از دریای سرزمینی تحمیل کرد، مگر برای خدمات خاص ارائه‌شده به آن کشتی." این ماده حتی در رژیم عبور بی‌ضرر نیز به عنوان یک قاعده عرفی پذیرفته شده است. 

 موضع حقوقی ایران؛ مخالفت دیرپا با عبور ترانزیت

در دوره پهلوی ایران در کنفرانس سوم حقوق دریاها فعالانه شرکت کرد و با تأکید بر حاکمیت دولت‌های ساحلی در دریاهای نیمه‌بسته مانند خلیج فارس، پیشنهاد رژیم ویژه‌ای برای تنگه‌ها ارائه داد که این پیشنهاد رد شد. ایران کنوانسیون ۱۹۵۸ ژنو را امضا کرد اما هرگز آن را تصویب ننمود؛ با این حال در عمل رژیم عبور بی‌ضرر را برای آب ­های سرزمینی خود و تنگه هرمز پذیرفت.

پس از وقوع انقلاب اسلامی، جمهوری اسلامی ایران در سال 1361، کنوانسیون حقوق بین­ الملل دریاها 1982 را امضا کرد، اما بلافاصله یک اعلامیه تفسیری صادر نمود که طبق آن اولا رژیم عبور ترانزیتی صرفاً یک "توافق بسته"[5] است و لزوماً عرف بین‌المللی را تدوین نکرده است؛ و ثانیا این رژیم تنها برای دولت‌های طرف کنوانسیون الزام‌آور است و ایران خود را ملزم به اجرای آن نمی‌داند.

از آن زمان تاکنون، مجلس شورای اسلامی، کنوانسیون 1982 حقوق دریاها را تصویب نکرده است. از سوی دیگر ایران در قانون مناطق دریایی سال 1372، ضمن اینکه "حق عبور بی ­ضرر" را برای آب­ های سرزمینی خود و تنگه هرمز ( به عنوان بخش از این آب ­ها) مبنا قرار داده و عبور بدون تعلیق در آب­ های سرزمینی داخل تنگه هرمز را نیز پذیرفته است، خود را ملزم به اجرای رژیم عبور ترانزیتی نکرده است. بنابراین، ایران کماکان بر اعمال رژیم "عبور بی‌ضرر" (بر اساس کنوانسیون ۱۹۵۸ و عرف پیشین) در تنگه هرمز اصرار دارد. این موضع در اسناد دیپلماتیک و اظهارات نمایندگان ایران در سازمان بین‌المللی دریانوردی بارها تکرار شده است. ایران استدلال می‌کند رژیم "عبور ترانزیتی" که در کنوانسیون حقوق دریاها 1982 برای تنگه‌های بین‌المللی پیش‌بینی شده، یک قاعده عرفی نیست، بلکه حاصل یک معامله حقوقی در جریان تصویب این کنوانسیون بوده است. بنابراین خود را مقید به مفاد آن به‌ویژه عبور ترانزیتی نمی‌داند. حتی اگر "عبور ترانزیت" به عنوان یک قاعده عرفی پذیرفته شود، ایران سابقه طولانی و مداوم در مخالفت با آن دارد و می‌تواند با استناد به اصل "معترض دائم"[6]، خود را از پایبندی به آن مستثنی کند.

در مقابل، عمان در سال ۱۹۸۹ کنوانسیون 1982 را تصویب کرد و رژیم عبور ترانزیتی آن را پذیرفت؛ هرچند بر حاکمیت کامل بر آب‌های سرزمینی و لزوم هماهنگی دوجانبه تأکید دارد. در این رابطه، ایران و عمان "کنترل و دفاع مشترک از امنیت تنگه هرمز  و نظارت بر کشتیرانی آن" را بر اساس موافقتنامه مارس 1974 بر عهده دارند.

  شرایط زمان جنگ و دفاع مشروع

در زمان مخاصمه مسلحانه (به ویژه در دریا) و بر اساس اصل دفاع مشروع (ماده ۵۱ منشور ملل متحد)، راهنمای بین­ المللی سن‌رمو ۱۹۹۴ (حقوق عرفی بین ­المللی جنگ­ های دریایی) که توسط مؤسسه بین‌المللی حقوق بشردوستانه تدوین شده، به دولت ساحلی اجازه می‌دهد محدودیت‌های بیشتری برای تأمین امنیت تنگه اعمال کند. بر این اساس:

• ایران می‌تواند کشتی‌های دشمن را بازرسی، هدف قرار داده یا عبور آن‌ها را مشروط سازد؛
• با این حال، عبور کشتی‌های بی‌طرف باید تا حد ممکن حفظ شود و اقدامات جنگی موقت، متناسب با ضرورت نظامی و غیرتبعیض‌آمیز باشند؛
• اقداماتی مانند توقف انتخابی نفتکش‌ها در بستر جنگ، به عنوان دفاع موقتی قابل توجیه است، اما تعمیم این اقدامات به شرایط صلح، غیرقانونی و نقض اصل حسن نیت ( ماده ۳۰0 کنوانسیون 1982) و ممنوعیت "سوءاستفاده از حق" تلقی می‌شود.

 مسئله عوارض و کارمزدها؛ ماده ۲۶ سنگ بنای ممنوعیت

ماده ۲۶ کنوانسیون 1982 (و عرف مشابه آن در رژیم عبور بی‌ضرر مورد پذیرش کنوانسیون 1958 و حقوق بین­ الملل عرفی)، دریافت هرگونه هزینه بابت "صِرف عبور" را ممنوع می‌کند؛ اما دریافت "کارمزد خدمات خاص" مجاز است. مصادیق خدمات خاص عبارتند از:

• پایلوتاژ (هدایت دریایی): سوار شدن یک راهنما (پایلوت) به کشتی برای ناوبری در آب‌های دشوار؛
• سامانه خدمات ترافیک کشتی : [7](VTS) نظارت و مدیریت ترافیک دریایی؛
• نجات : (Salvage) عملیات داوطلبانه نجات کشتی یا اموال در معرض خطر؛
• تامین امنیت کشتیرانی؛
• همچنین خدمات بهداشتی، جلوگیری از آلودگی دریایی، جستجو و نجات.

دریافت عوارض عبور (tolls) بدون ارائه خدمات واقعی، حتی در رژیم عبور بی‌ضرر، نقض صریح حقوق بین‌الملل است. بنابراین، ایران برای رسمیت بخشیدن به رویه اخذ عوارض یا هزینه خدمات، نیازمند ایجاد یک رژیم حقوقی جدید (و خاص) برای تنگه هرمز تنها از طریق تفاهم با دیگر دولت ساحلی (عمان) و پذیرش آن از سوی دیگر کشورها بویژه کشورهای منطقه خلیج فارس است. بدیهی است که اِعمال یکطرفه عوارض عبور از طریق زور، موجب خسارات بیشتر مادی و معنوی و مسئولیت بین ­المللی خواهد بود.

 وضعیت دیگر تنگه‌های جهان

1) تنگه‌های ترکیه (بسفر و داردانل) – پیمان مونترو ۱۹۳۶

تنگه­ های بسفر و داردانل در سوی دیگر دریای مرمره به‌عنوان تنگه‌های ترکیه شناخته می‌شوند. ترکیه براساس معاهدات مونترو 1936 بر این تنگه­ ها حاکمیت کامل دارد و عبور تجاری از آنها آزاد است؛ با این حال از کشتی ­های عبوری هزینه خدمات واقعی (فانوس دریایی، بهداشت، محیط زیست دریایی، نجات) دریافت می‌کند. در رابطه با کشتی ­های جنگی دول دوست یا متخاصم نیز مقررات خاص و پیچیده­ای بر این تنگه حاکم است. در سال ۲۰۲۶ نرخ خدمات حدود ۵٫۸۳ دلار به ازای هر تن برآورد شده و درآمد سالانه از ۲۰۰ میلیون دلار فراتر می‌رود. این مدل از آنجا که پیش از کنوانسیون 1982 تصویب شده و مبتنی بر "خدمات خاص" است، با ماده ۲۶ این کنوانسیون سازگار تلقی می‌شود.

 2) تنگه مالاکا

این تنگه مشمول رژیم ترانزیتی کنوانسیون 1982 است. سه دولت ساحلی اندونزی، مالزی و سنگاپور در سال ۲۰۰۷ یک "مکانیزم همکاری" ایجاد کردند که شامل طرح‌های جداسازی ترافیک، کمک ناوبری و کنترل آلودگی است. کشورهای ذی­نفع (ژاپن، چین، کره) از طریق یک "صندوق کمک ناوبری" مشارکت داوطلبانه می‌کنند، و عوارض اجباری در کار نیست. این مدل بدون نقض ماده ۲۶ کنوانسیون 1982، درآمد غیرمستقیم برای کشورهای مربوطه ایجاد کرده است.

 3) تنگه جبل‌الطارق و باب‌المندب

هر دو تنگه رژیم ترانزیتی دارند و هیچگونه عوارض عبوری دریافت نمی‌شود. در درگیری‌های یمن (۱۴۰۲-۱۴۰۵)، محدودیت‌های اعمال‌شده توسط حوثی‌ها از سوی جامعه بین‌المللی غیرقانونی تلقی شد که نشان‌دهنده شکنندگی این نوع رژیم در زمان جنگ است.

  پیامدهای حقوقی یک‌جانبه‌گرایی ایران

به طورکلی، ایران در رابطه با عبور و مرور بین­ المللی در تنگه هرمز تکلیف خود را با کشورهای منطقه، قدرت­ های فرامنطقه ­ای و کنوانسیون ­های بین ­المللی مشخص کرده و با توجه به تهدید امنیت و تمامیت ارضی خود و همراهی برخی از کشورهای منطقه با تجاوزات دشمن، در نظر دارد ضمن اعمال اصل عبور بی ­ضرر، از این پس رژیم حقوقی جدیدی برای این تنگه در نظر بگیرد. اما در صورت اصرار ایران بر دریافت "عوارض عبور" (نه کارمزد خدمات) در شرایط غیرجنگی یا فراتر از اقدام موقت دفاعی، پیامدهای زیر محتمل است:

• مسئولیت بین‌المللی دولت طبق پیش‌نویس مواد مسئولیت کمیسیون حقوق بین‌الملل؛
• طرح دعوی در دیوان بین‌المللی حقوق دریاها یا دیوان بین‌المللی دادگستری توسط کشورهای ذی­نفع (چین، ژاپن، هند، کره جنوبی، اتحادیه اروپا)؛
• ارجاع موضوع به شورای امنیت تحت فصل هفتم منشور ملل متحد؛
• تشدید تحریم‌های ثانویه توسط ایالات متحده و اتحادیه اروپا؛
• واکنش صنعت بیمه(افزایش نرخ حق‌بیمه ریسک جنگ) و احتمال تغییر مسیر کشتی‌ها به مسیرهای جایگزین؛
• فاصله گرفتن عمان که تاکنون طرح عوارض یک‌جانبه ایران را ناسازگار با حقوق دریاها خوانده و می‌تواند به مذاکرات سه‌جانبه یا میانجی­گری بین‌المللی روی آورد.

از اینرو، مسئولین کشور باید توجه داشته باشند که در هرگونه تصمیم­ گیری برای آینده تنگه هرمز باید از اقدامات یکجانبه اجتناب کرده و حداقل بدون جلب رضایت دولت عمان اقدامی انجام ندهند. برای اجتناب از رویارویی با کشورهای منطقه و ایجاد اجماع جهانی علیه ایران بر سر تنگه هرمز، ایران نیازمند اتخاذ تصمیمات عقلانی است. با آنکه ایجاد یک رژیم حقوقی جدید برای تنگه هرمز، بر مبنای حقوق تاریخی و طبیعی ایران است و می­تواند از طریق تفاهم با عمان و دیگر کشورهای منطقه محقق شود، اما منافع عالیه و درازمدت کشور ایجاب می­کند که ایران ضمن تاکید بر آزادی کشتیرانی در تنگه هرمز، این تنگه را آبراه صلح و امنیت قرار دهد و نقش خود را (همانند دوران تاریخی جاده ابریشم) تامین امنیت کشتیرانی و حفاظت از منافع همه کشورهای منطقه تعریف نماید. پس از تجاوز اخیر امریکا و اسرائیل و ملاحظه قدرت بازدارندگی ایران، جهان به خوبی دریافته است که بزرگترین سلاح در اختیار ایران "جغرافیا و ژئوپلتیک" آن است و ایران هر زمان اراده کند می­ تواند از این اهرم به خوبی استفاده کند؛ اما این اهرم (بر اثر سوء مدیریت) نباید به یک "عامل بازدارنده کاذب و بی­اثر" تبدیل شود.

 راهکار پیشنهادی: مدل همکاری ایران و عمان

با توجه به شکاف حقوقی میان ایران (عبور بی‌ضرر) و عمان (عبور ترانزیت) و لزوم تأمین منافع اقتصادی ایران بدون نقض حقوق بین‌الملل، موارد زیر در چارچوب یک رژیم حقوقی جدید پیشنهاد می‌شود:

• تأسیس "کمیسیون مشترک ناوبری و ایمنی هرمز" با دبیرخانه مشترک ایران-عمان و هیئت مدیره‌ای متشکل از نمایندگان برابر دو کشور به منظور تعیین و نظارت بر خدمات ترافیک کشتی، راه‌اندازی سامانه پیشرفته  VTS، ارائه پایلوتاژ اجباری در نقاط پرخطر، کنترل آلودگی با جریمه‌های زیست‌محیطی، هماهنگی عملیات جستجو و نجات؛
• دریافت صرفاً کارمزد خدمات خاص (پایلوتاژ، VTS، نجات، بهداشت) که مطابق با ماده ۲۶ کنوانسیون 1982، میزان آن باید شفاف، غیرتبعیض‌آمیز و متناسب با هزینه واقعی خدمات باشد؛
• ایجاد "صندوق کمک ناوبری هرمز" تحت نظارت سازمان بین‌المللی دریانوردی (IMO) برای جذب مشارکت داوطلبانه کشورهای کاربر عمده (چین، ژاپن، هند، کره جنوبی، اتحادیه اروپا، عربستان)؛
• تقسیم درآمد به نسبت منطقی (مثلاً ۶۰٪ ایران، ۴۰٪ عمان). با توجه به عبور سالانه بیش از ۳۰ هزار کشتی از تنگه، درآمد حاصله به راحتی می‌تواند به صدها میلیون دلار برسد.

از جمله مهم­ترین مزایای این طرح حفظ حاکمیت کامل ایران و عمان بر آب‌های سرزمینی خود، تضمین عبور آزاد (چه ترانزیت و چه بی‌ضرر) برای کشتیرانی بین‌المللی، ایجاد درآمد پایدار، قانونی و شفاف بدون نقض ماده ۲۶، کاهش تنش با کشورهای کاربر و جلوگیری از اقدامات قضایی یا تحریمی و قابلیت فعال‌سازی پروتکل‌های اضطراری در زمان جنگ یا بحران می­ باشد. 

جمع‌بندی

تنگه هرمز تابع رژیم حقوقی خاصی است که به دلیل عدم تصویب کنوانسیون حقوق دریاها 1982 توسط ایران همچنان محل مناقشه میان "عبور بی‌ضرر" و "عبور ترانزیت" باقی مانده است. ایران الزامی‌به اجرای رژیم "عبور ترانزیتی" ندارد و می‌تواند با استناد به رژیم "عبور بی‌ضرر" (مطابق ماده ۵ قانون مناطق دریایی ایران) تنگه هرمز را کنترل کند. در شرایط جنگی نیز قواعد دفاع مشروع و حقوق بشردوستانه، اقدامات کنترلی ایران را توجیه می‌کند. در این شرایط دریافت "کارمزد خدمات" نیز از نظر حقوقی بلامانع است. اقدامات جاری ایران در تنگه هرمز با توجه به وضعیت جنگی منطقه، از مشروعیت حقوقی برخوردار بوده و قابل دفاع در محافل و دادگاه‌های بین‌المللی است.

 با این حال در زمان صلح، دریافت هرگونه عوارض بابت "صِرف عبور" بر خلاف ماده ۲۶ کنوانسیون 1982 و عرف بین‌المللی است و ایران را در معرض مسئولیت بین‌المللی و اقدامات تقابلی قرار می‌دهد. در زمان جنگ، قواعد دفاع مشروع و راهنمای سن­رمو محدودیت‌های موقت و متناسب را مجاز می‌شمارد، اما این مجوزها موقتی و استثنایی هستند و به شرایط صلح، قابل تعمیم نیستند.

 از اینرو راهکار بهینه، گذار از تقابل یک‌جانبه به همکاری دوجانبه با عمان و مشارکت داوطلبانه کشورهای ذی­نفع از طریق یک نهاد مشترک و صندوق کمک ناوبری است. این مدل ضمن تأمین درآمد قابل توجه برای ایران، آزادی کشتیرانی را حفظ کرده و از تبدیل " اهرِم هرمز" به یک تهدید دیپلماتیک و قضایی جلوگیری می‌کند. تجربه جنگ‌های اخیر نشان داد که پایداری بلندمدت در تنگه هرمز نیازمند توازن حقوقی دقیق، همکاری منطقه‌ای و احترام به قواعد شناخته شده بین‌المللی است. اکنون زمان آن رسیده که به جای اصرار بر رویه‌ای که جامعه بین‌المللی آن را نامشروع می‌داند، از فرصت ایجادشده برای طراحی یک رژیم حقوقی باثبات و سودآور استفاده شود.

ایران در زمان تجاوز امریکا از اهرم بازدارنده تنگه هرمز برای دفاع در برابر تجاوز و ایجاد بازدارندگی نامتقارن به خوبی استفاده کرده است، اما با توجه به نقش و تاثیر بین­ المللی این تنگه بر اقتصاد جهانی، منافع بلند­مدت ایران ایجاب می­کند که در زمان مناسب خود، این اهرم را به یک "قاعده پایدار" تبدیل کند. در اولین گام برای تحقق این هدف، ایران می ­تواند با همکاری عمان و دیگر کشورهای حاشیه خلیج فارس برای تبدیل "کنترل انحصاری تنگه هرمز" به "رژیم حقوقی و امنیتی جدید تنگه" در چارچوب یک "طرح جامع همکاری و امنیت منطقه ­ای در خلیج فارس و دریای عمان" اقدام نماید.

احسان محمدی، کارشناس مرکز مطالعات سیاسی و بین ­المللی

 (مسئولیت محتوای مطالب برعهده نویسندگان است و بیانگر دیدگاه‌های مرکز مطالعات سیاسی و بین‌المللی نیست) 

[1] Innocent Passage

[2] Convention on the Territorial Sea and the Contiguous Zone 1958

[3] United Nations Convention on the Law of the Sea 1982

[4] Transit Passage

[5] package deal

[6] Persistent Objector

[7] Vessel Traffic Services